<인터넷> 아마 꾸준히, 가끔 살아날 '기금법' 논의

콘텐츠기업의 매출 5%를 기금으로 출연하는 상상콘텐츠기금 법안이 잘 안될 것 같다는 기사가 났군요. (여기)
콘텐츠 산업을 육성하기 위한 취지 자체야 여러가지 고민 끝에 나온 구상이겠지만...기금 문제는 그리 간단하지 않지요. 제가 기억하는 인터넷 기업 기금 얘기는 2009년에 법안 초안 형태로도 나오고, 국정감사 때 거론되기도 했습니다.

2009년 논의는 이랬어요. 인터넷 업계 중 특히 일부 포털에서 많은 상업적 수익을 내고 있으므로, 방송발전기금이 있는 것처럼 포털 광고 매출의 일정 비율을 걷어 중소인터넷기업의 지원이나 인터넷업계의 선순환 생태계 구조를 위해 활용하자는 겁니다. (최근 네이버가 상생을 위해 2000억을 내놓았죠? 결국 기금을 마련하게 됐네요. 근데 이런걸 법으로 강제하는 것과 자율적으로 하는 건 완전히 다른 얘기임다)

당시 '인터넷발전기금' 혹은 '인터넷상생기금'은 '인터넷기반서비스 기본법'이라는 법안 초안에 구체적으로 포함됐습니다. 사실 기금 문제는 부담을 져야 할 당사자 외엔, 다들 좋은게 좋은 거 아니냐 끄덕끄덕 하는 경향이 있습니다. 그러나 몇 가지 간과하는 문제가, 그것도 좀 심각한 문제들이 있다고 주장해 봅니다. 이런 거죠.

 

이른바 '부담금'은 '정부가 사업 독점권을 보장해줄 때', 걷는데, 이건 말이죠.. 

 

기금은 법률적으로 '부담금'으로 분류됩니다. 주파수와 같은 한정된 공공재원을 정부의 허가에 따라 독점 사용하게 될 때, 환경오염 등 공공의 재원을 해치는 행위를 하는 경우에 주로 부과됩니다.

예컨대 '전기통신진흥기금'은 전기통신사업법에 따른 기간통신사업자(KT,SKT 등), 별정통신사업자(인터넷전화사업자) 등에게 부과됩니다. 몇몇 업체만 허가해주고 나머지 사업자의 시장 진입이 막혀 있는 상태. 정부에 의해 독점적 지위를 인정받은 소수의 사업자들은 이익이 보장되는 대신, 이런 부담금을 내죠.

지상파 방송사나 케이블 방송사가 방송발전기금을 부담하는 것은 공공재인 전파나 채널을 독저 사용하는 대가이며 정부 허가사업의 특성입니다.

문제는 인터넷 기업의 경우, 공공재를 독점적으로 사용하지 않으며 인허가 사업자도 아닙니다. 만약 인터넷 기업도 O개 기업만 사업하라고 허가제로 바뀐다면 모를까. 부담금은 세금이 아니면서 국민의 재산권을 침해하는 준조세. 입법 시 반드시 과잉금지원칙(헌법 제37조 제2항), 평등의 원칙 등을 고려해야 하는데, 사업 독점권 대가로 기금 출연하는 것은 과잉금지원칙에 위배되지 않습니다. 

 

언론발전기금이나 영화진흥기금은 어떨까요. 신문업계도 대형업체와 중소업체 매출 격차가 큰 동네인데, 대형 사업자로부터 발전기금을 징수하는 구조는 아닙니다. 언론발전기금은 정부 출연금이 주요 재원. 영화발전기금의 경우, 영화발전기금의 경우, 정부에서 국고에서 지원기금을 조성하고 영화 관객들의 관람비용 3%를 자동 징수해 영화 사업자에게 지원하는 구조입니다.

 

인터넷 기업의 경우, 기금 부과 대상과 지원 대상을 어찌 구분할 것인지. (네이버만 내라고 해요? 다음은? 이베이옥션은? 그렇다면 구글은? 페이스북은?)

 

다들 좋아하시는 해외 사례? 기금 출연 의무가 있을리가요. 인터넷에 대해 WTO, EU 등은 “인터넷에 대한 어떤 형태의 직·간접 조세부과는 금지되어야 한다”는 입장을 밝히고 있다는 얘기를 들었는데(이건 출처 확인이 좀 필요합니다) 미국의 경우는 명시적으로 ‘인터넷 과세 금지법(The Internet Tax Freedom Act)’ 을 두고 있기도 합니다. ITFA는 인터넷산업 부흥을 위해 1998년 처음 제정되어 적용 시한이 3차에 거쳐 연장되었고 가장 최근 2014년까지 연장된 상태입니다. ITFA는 DSL·케이블 모뎀·무선전송 서비스 등 인터넷 서비스 요금에 정부가 세금을 부과하지 못하도록 명시하고 있습니다.

 

하여간에 이미 몇 년 전에 이런 기금법의 위헌 가능성은 여러 차례 거론됐습니다. 한양대 로스쿨의 헌법학자 황성기 교수님 논문 '인터넷기반서비스발전기금의 헌법적 문제점'도 이런 내용을 담고 있습니다. 여기서부터는 조금 더 들어간 법 얘기. 용어 자체가 좀 어렵긴 하네요...^^;;;

 

 

인터넷기반서비스발전기금의헌법적문제점.hwp

 

일단, 당시 초초초안(?)이 나왔던 인터넷기반서비스기본법

제50조 (인터넷기반서비스발전기금의 설치) ① 정부는 인터넷기반서비스의 발전을 지원하기 위하여(이게 이 조항 목적입니다) 인터넷기반서비스발전기금(이하 “기금”이라 한다)을 설치한다.

② 기금은 다음 각호의 재원으로 조성한다.

1. 정부의 출연금 또는 융자금

2. 사업자 및 정부외의 자의 출연금

③ 기금은 기본계획에 따라 시행되는 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 사업의 지원을 위하여 운용한다. (이게 구체적 용도죠)

1. 인터넷기반서비스에 관한 연구개발사업

2. 인터넷기반서비스관련 표준의 개발ㆍ제정 및 보급사업

3. 인터넷기반서비스관련 인력양성, 창업지원 그 밖에 산업기반조성을 위한 사업

4. 인터넷기반서비스 이용자 피해구제 사업

5. 인터넷 중독방지 및 청소년의 건전한 인터넷 이용문화 교육 및 홍보

6. 제1호부터 제5호까지에 규정된 사업의 부대사업

④ 기금은 방송통신위원회가 운용ㆍ관리한다.

⑤ 방송통신위원회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 기금의 운용ㆍ관리에 관한 사무의 일부를 인터넷기반서비스 연구개발업무와 관련된 기관 또는 단체에 위탁할 수 있다.

⑥ 그 밖에 기금의 운용 및 관리를 위하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

 

위에서 설명한 부담금이란 자체가 법률 용어죠.

부담금관리기본법에 따르면, ‘부담금’이란...
“중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 행정권한을 위탁받은 공공단체 또는 법인의 장 등 법률에 의하여 금전적 부담의 부과권한이 부여된 자가 분담금, 부과금, 예치금, 기여금 그 밖의 명칭에 불구하고 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률이 정하는 바에 따라 부과하는 조세외의 금전지급의무”

 

황교수님은 몇 가지 측면에서 기금법의 헌법적 문제점을 지적합니다.

1. 법률유보의 원칙의 위반 여부

 

세금 외에 뭘 자꾸 걷는 자체가 재산권이나 조세평등을 해칠 수 있답니다. 따라서 이런 경우, 법률유보원칙이 철저하게 적용되어야 하죠. (법률유보? 일정한 행정권 발동은 법률에 근거해야 한다, 뭐 이런ㅎㅎ)
이런 맥락에서,기금설치 근거법률 리스트를 정리해놓은 국가재정법부터 개정해야 하는데, 이런 논의가 전혀 없다는게 첫번째 문제.

 

인터넷기반서비스기본법 초초안 해당조항에는 출연금을 어떠한 방법으로, 어떠한 범위나 비율로, 어떠한 요건에서 납부해야 하는지 규정이 없는데다, '필요한 사항'을 대통령령에 위임하고 있는데 이걸로는 곤란하다네요.

  

2. 부담금의 헌법적 정당화요건의 위반 여부

 

(1) 부담금의 헌법적 정당화 요건

부담금이라 함은 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 행정권한을 위탁받은 공공단체 또는 법인의 장 등 법률에 의하여 금전적 부담의 부과권한이 부여된 자가 분담금, 부과금, 예치금, 기여금 그 밖의 명칭에 불구하고 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률이 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무를 말한다(부담금관리기본법 제2조). 전통적으로 강학상의 부담금은 국가 또는 지방자치단체 등의 행정주체가 특정의 공익사업과 특별한 이해관계에 있는 자에 대하여 그 사업에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 부담시키기 위하여 과하는 공법상의 금전급부의무를 말하는 것으로 이해되어 왔는데, 오늘날의 부담금은 특정 공익사업을 위하여만 부과되지 않고, 일정한 행정목적을 달성하기 위하여도 부과된다는 점에서, 전통적인 강학상 부담금 개념보다 넓게 이해되고 있다. 따라서 새로운 유형의 공과금 범주인 소위 ‘특별부담금(Sonderabgabe)’도 오늘날의 부담금의 개념 안에 포섭되는 것으로 해석되고 있다.

현행 부담금관리기본법도 전통적인 강학상의 부담금의 개념요소인 ‘특정의 공익사업과 특별한 이해관계에 있는 자에 대한 경비의 전부 또는 일부 부과’ 대신에, ‘재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률이 정하는 바에 따른 부과’라는 개념요소를 채택함으로써, 즉 전통적인 강학상의 부담금의 개념요소인 ‘구체적이고도 특정한 공익사업과의 특별한 이해관계성’을 요구하지 않음으로써, 특별부담금도 부담금관리기본법상의 부담금의 개념 범위에 포섭될 수 있도록 부담금의 외연을 확장하여 정의하고 있는 것으로 보인다.

이러한 측면에서 인터넷기반서비스발전기금의 주요재원 중의 하나로 적시되고 있는 인터넷기반서비스사업자의 출연금은 위에서 언급한 바대로, ① 전형적인 조세가 아니라는 점, ② 재화 또는 용역의 제공과 관계없이, 즉 반대급부없이 부과될 수 있다는 점, ③ ‘인터넷기반서비스 발전의 지원’ 및 ‘각종 인터넷기반서비스사업의 지원’이라고 하는 용도로 조성되는 기금의 주된 재원이라는 점에서, 특정 공익사업과 관련하여 부과되는 금전지급의무에 해당하므로, 부담금관리기본법상의 부담금에 관한 개념정의에 포섭되는 것은 분명하다. 다만 여기서 문제될 수 있는 것이 인터넷기반서비스발사업자의 출연금이 전통적인 강학상의 부담금에 해당하느냐 아니면 특별부담금에 해당하느냐가 중요한 쟁점으로 등장할 수 있다. 왜냐하면 어떠한 범주의 부담금에 해당하느냐에 따라 심사기준이나 심사척도가 달라질 수 있기 때문이다.

여기서 특별부담금이란 국가에 특별한 재정적 수요를 유발하여 이에 대한 특별한 재정책임을 지는 자에게 부과되는 공법상의 금전부담으로 이해되고, 특별부담금의 헌법적 정당화요건으로 집단적 동질성, 객관적 근접성, 집단적 책임성, 집단적 효용성 네 가지가 요구된다. 인터넷기반서비스사업자의 출연금은, 인터넷기반서비스발전기금을 충당하기 위해 징수된다는 점, 국가나 지방자치단체에 귀속되지 않고 기금의 형태로 관리‧지출된다는 점, 전통적인 강학상의 부담금인 수익자부담금, 원인자부담금, 손상자부담금의 속성을 지니고 있지 않다는 점 등에 비추어 볼 때, 일종의 특별부담금에 해당한다고 할 수 있다.

한편 부담금에 관한 헌법재판소의 법리는 특히 독일의 ‘특별부담금’이라는 개념 내지 범주의 채택 여부와 관련하여 약간의 부침이 있는 것으로 보인다. 즉 독일의 특별부담금의 개념을 수용할 것인지 여부와 관련하여 아직 일관된 입장을 정립하고 있지는 못하다. 예컨대 초기판례에서는 특별부담금이라는 용어를 사용하지는 않지만 특별부담금에 관한 독일의 법리를 조금씩 수용하다가, 일련의 사건들을 통해서 그 개념 및 요건을 전면적으로 수용하는 입장을 취하였지만, 다시 부담금 부과목적과 기능에 따라 재정조달목적 부담금과 정책실현목적 부담금을 구분하는 이분론을 채택하면서, 부담금의 성격과 유형에 따라 평등원칙이나 비례의 원칙을 탄력적으로 적용하고 있다. 그리고 이러한 이분론은 학교용지부담금사건, 개발제한구역훼손부담금사건에서 적용되었다. 다만 TV수신료의 경우에는 여전히 특별부담금이라는 개념을 사용하여, TV수신료를 특별부담금으로 이해하고 있다.

특별부담금의 개념을 수용할 것인지 여부와 관련하여 헌법재판소의 판례가 약간의 부침이 있다고 하더라도, 재정조달목적 부담금/정책실현목적 부담금의 이분론 구조는 독일과 같이 특별부담금에 관한 별도의 명시적인 헌법적 근거가 존재하지 않는 우리나라의 경우에 있어서는, 또한 오늘날 행정영역의 다양한 현실을 감안하여 부담금의 개념이 확장되고 있고 있는 추세에 비추어 볼 때, 부담금의 헌법적 정당성 여부를 심사하는데 있어서 매우 설득력있는 분석틀이 될 수 있다고 생각한다.

한편 모든 국민의 재산권은 헌법상 보장되므로, 조세법률주의(헌법 제59조)라고 하는 헌법적 근거가 존재하는 조세 이외에 국민에게 재산상의 부담을 부과할 경우 이에 대한 헌법적 근거가 필요하다. 이러한 헌법적 근거조항이 바로 헌법 제37조 제2항이라고 할 것이다. 즉 우리 헌법은 기본권에 관한 일반적 유보조항(헌법 제37조 제2항)을 두고 있으므로 공공복리를 위하여 필요한 경우 법률로써 국민의 자유와 권리를 제한할 수 있으며 부담금 부과에 의한 재산권의 제한도 마찬가지라고 할 것이다. 하지만 기본권에 관한 일반적 법률유보조항이 부담금의 헌법적 근거가 된다고 하더라도, 개별 부담금제도가 곧바로 헌법적 정당성을 획득하는 것은 아니다. 개별 부담금제도에 대해서 비례의 원칙이라든지 평등원칙에 따른 심사가 적용되어야 하는 것도 바로 이러한 맥락이다. 특히 준조세적 성격을 가진 부담금은 자칫 공과금 부담의 형평성을 훼손하고 국회의 재정통제권을 무력화시킬 수 있기 때문에, 납부의무자가 특정한 공적 과제에 대하여 일반국민에 비해 특별히 밀접한 관련성이 있는 경우에 예외적으로 최소한의 범위 내에서 허용되어야 하며, 그 위헌성은 엄격하게 심사되어야 한다. 물론 이 경우 부담금의 종류나 유형, 그 성격에 따라 구체적인 사정이 고려될 수는 있다. 부담금의 헌법적합성심사에 있어서 헌법재판소는 부담금의 헌법적 정당화요건과 관련하여, 재정조달목적 부담금과 정책실현목적 부담금의 요건을 차별적으로 설정하고 있다.

우선 재정조달목적 부담금은 순수하게 재정조달 목적만 가지는 것으로서, 특정한 반대급부 없이 부과될 수 있다는 점에서 조세와 매우 유사하므로, 헌법 제38조가 정한 조세법률주의에 따른 조세에 관한 헌법상의 특별한 통제장치가 무력화될 위험성, 헌법 제11조 제1항이 정한 법 앞의 평등원칙에서 파생되는 공과금 부담의 형평성, 헌법 제54조 제1항이 정한 국회의 예산심의ㆍ확정권에 의한 재정감독권과의 관계에서 오는 한계를 고려해야 한다. 따라서 재정조달목적의 부담금이 헌법적 정당성을 인정받기 위해서는, ① 부담금은 조세에 대한 관계에서 예외적으로만 인정되어야 하며 일반적 공익사업을 수행하는 데 사용할 목적이라면 반드시 조세의 형식으로 해야 하지, 부담금의 형식을 남용하여서는 안 되고, ② 부담금 납부의무자는 재정조달 대상인 공적 과제에 대하여 일반국민에 비해 ‘특별히 밀접한 관련성’을 가져야 하며(즉, 당해 과제에 관하여 납부의무자 집단에게 특별한 재정책임이 인정되고 주로 그 부담금 수입이 납부의무자 집단에게 유용하게 사용될 때 이와 같은 관련성이 있다), ③ 부담금이 장기적으로 유지되는 경우에 있어서는 그 징수의 타당성이나 적정성이 입법자에 의해 지속적으로 심사되어야 한다는 입장을 취하고 있다.

반면 정책실현목적의 부담금은 재정조달 목적뿐 아니라 부담금의 부과 자체로 추구되는 특정한 사회ㆍ경제정책 실현 목적을 가지는 것으로서, 헌법의 기본적 재정질서와는 별개의 문제로 개별행위에 대한 명령ㆍ금지와 같은 직접적인 규제수단을 사용하는 대신 부담금이라는 금전적 부담의 부과를 통하여 간접적으로 국민의 행위를 유도하고 조정함으로써 사회적ㆍ경제적 정책목적을 달성하고자 하는 것이고, 이를 이용하는 것이 보다 효과적인 경우가 많기 때문에 부담금을 사회적ㆍ경제적 정책을 실현하는 수단으로 이용하는 것 자체가 곧바로 헌법에 위반되는 것은 아니라는 입장을 취하고 있다. 특히 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화에 있어서 중요하게 고려되는 ‘재정조달 대상 공적 과제에 대한 납부의무자 집단의 특별한 재정책임 여부’ 내지 ‘납부의무자 집단에 대한 부담금의 유용한 사용 여부’ 등은 정책실현목적 부담금의 헌법적 정당화에 있어서는 그다지 결정적인 의미를 가지지 않는다는 입장을 취하고 있다. 물론 정책실현목적 부담금의 경우에도 적어도 사회적ㆍ정책적 목적을 실현하는 데 적절한 수단이 되어야 함은 물론이고 법 앞의 평등원칙에서 파생되는 공과금 부담의 형평성을 벗어나서는 안된다는 요건을 제시된다.

이하에서는 재정조달목적 부담금/정책실현목적 부담금의 이분론 구조라는 분석틀에 따라서 법안상의 인터넷기반서비스발전기금의 재원 중의 하나로 적시되고 있는 인터넷기반서비스사업자의 출연금의 헌법적 정당성 여부를 분석하기로 한다.

 

(2) 인터넷기반서비스사업자의 출연금의 성질

먼저 인터넷기반서비스사업자의 출연금이 부과되는 목적, 혹은 이 출연금으로 조성되는 인터넷기반서비스발전기금의 목적인 ‘인터넷기반서비스 발전의 지원’ 및 ‘각종 인터넷기반서비스사업의 지원’이 구체적이고도 특정한 공익사업에 해당하는지 여부가 논증되어야 할 것이다. 이 문제는 결국 인터넷기반서비스사업자의 출연금이 전통적인 강학상의 부담금에 해당하는지 아니면 특별부담금에 해당하는지 여부와 관련되어 있다고 할 것이다.

이와 관련하여 인터넷기반서비스사업자의 출연금은, 인터넷기반서비스발전기금의 목적인 ‘인터넷기반서비스 발전의 지원’ 및 ‘각종 인터넷기반서비스사업의 지원’이 구체적이고도 특정한 공익사업에 해당하지 않는다는 점에서, 전통적인 강학상의 부담금에 해당하지 않고 특별부담금에 해당한다고 할 것이다.

한편 재정조달목적 부담금/정책실현목적 부담금의 이분론에 의하면, 인터넷기반서비스사업자의 출연금은 재정조달목적의 부담금이라고 볼 수 있다. 왜냐하면 인터넷기반서비스사업자의 출연금은 기본적으로 ‘인터넷기반서비스 발전의 지원’ 및 ‘각종 인터넷기반서비스사업의 지원’을 위해서 소요되는 재정을 충당하기 위한 것이고, 부담금을 부과함으로써 인터넷기반서비스를 제한하거나 금지하기 위한 성격, 즉 정책적‧유도적 성격은 거의 없기 때문이다. 보다 구체적인 이유는 다음과 같다.

첫째, 인터넷기반서비스사업자의 출연금이 인터넷기반서비스를 간접적으로 제한하거나 금지하려는 정책적‧유도적 목적을 가지는 것으로 보기에는 법안상의 근거가 전혀 보이지 않는다는 점이다.

둘째, 인터넷기반서비스사업 그 자체가 불법적 요소나 사회유해적 요소가 있는 것은 아니기 때문에, 간접적인 규제의 대상이나 목적이 과연 무엇인지가 불분명하다는 점이다.

셋째, 그 결과 간접적인 규제의 대상이나 목적과 인터넷기반서비스사업자의 출연금 간의 ‘논리적 관련성’이 인정되기 힘들다는 점이다.

따라서 인터넷기반서비스사업자의 출연금의 경우에는 그 정책적‧유도적 성격을 인정하기 어렵고, 인터넷기반서비스발전기금 마련을 위한 재정조달적 목적만 가지고 있다고 보아야 한다.

결국 재산권이나 실질적 조세평등의 원칙을 해할 수 있는 인터넷기반서비스사업자의 출연금의 위헌 여부는 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화요건에 적용되는 심사척도에 따라 헌법상 평등원칙, 과잉금지원칙의 위반 여부에 달려 있다고 하겠다.

 

(3) 평등원칙 위반 여부

부담금의 정당화 요건은 일반적으로 헌법상 평등원칙과 밀접한 관련이 있다. 왜냐하면 부담금은 일반 국민이 아닌 특별한 의무자집단에 대하여 부과되는 특별한 재정책임이므로, 납부의무자들을 일반 국민들과 달리 취급하여 이들을 불리하게 대우함에 있어서 합리적인 이유가 있어야 하기 때문이다. 재정조달목적 부담금으로서의 성격을 지니고 있는 인터넷기반서비스사업자의 출연금도 평등원칙을 준수하여야 하므로, 이하에서는 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화요건으로서 의무자집단의 동질성 여부, 의무자집단과 공익사업과의 특별하고도 밀접한 관련성 여부 등에 있어서 평등원칙을 준수하고 있는지에 관하여 살펴볼 필요가 있다.

 

1) 의무자집단의 동질성 여부

납부의무자들 사이에서는 일정한 동질성을 지니고 있어야만 의무자집단 전체에 대하여 공익사업과의 집단적 관련성 및 나아가 특별한 집단적 책임성 여부의 인정 여부를 검토할 수 있을 것이다. 동질성 요건은 의무자집단이 동질적 요소에 의하여 일반 국민과 구별되어야 할 뿐만 아니라 의무자집단 내부의 납부의무자들 사이에서도 동질성의 정도가 서로 유사하게 유지되어야 한다는 것을 의미한다. 동질성 요건을 이와 같이 해석할 때, 인터넷기반서비스사업자의 출연금은 다음과 같은 이유에서 ‘집단적 동질성’이라는 요건을 충족하지 못하고 있는 것으로 보인다.

 

부담금이란건, 납부 의무자들 사이에 일정한 동질성이 있어야, 공익사업과의 집단적 관련성, 책임성 등이 검토된다고 합니다. 그런데 인터넷기반서비스사업자의 개념 범위가 너무 포괄적이라는게 문제. 기금 용도로 설명된 사업들과 개별 인터넷기반서비스들 간의 관계가 매우 다양할 수 있다는 것을 간과했다는 것도 문제. 그래 서비스 유형, 종류, 성격 등 특수성이나 구체적 사정을 고려하지 않고 일괄적으로 동일 의무를 지게 하는 건.. 합리적 근거가 없는 차별에 해당하여, 평등권을 침해한다고 합니다.

 

또 부담금 납부의무자는 재정조달 대상인 특정 공익사업에 대해 일반국민에 비해 특별히 ‘밀접한 관련성’을 가져야 하는데, 허가나 등록 대상이 아닌 신고제인 부가통신사업자인 인터넷기반서비스사업자는 철저하게 시장원리에 의해 움직이는 동네. 방송이나 통신처럼 공공재 독점 않기 때문에 밀접한 관련성 찾기 힘들구요..

‘인터넷기반서비스 발전의 지원’ 및 ‘각종 인터넷기반서비스사업의 지원’은 공익사업 성격인데 납부의무자들과 관련성이 약해서..부담금 납부의무라고 하는 집단적 책임성을 인정하기는 어렵다고요.

실상 밀접한 관련성의 정도, 즉 객관적 근접성과 이를 통한 집단적 책임성의 정도가 다들 사정에 따라 다르다는 것도 문제. 
인터넷을 기반으로 하는 각종 서비스사업은 철저하게 시장원리에 의해서 경쟁이 이루어지기 때문에, 인터넷기반서비스의 발전을 위하여 왜 인터넷기반서비스사업자들이 특별한 책임을 져야 하는지가 분명하지 않다는 점도 문제라고 합니다.

 

반서비스발전기금의 조성이 논리적‧이론적 정당성을 갖게 될 것이다. 하지만 인터넷을 일부 기업만이 독점적으로 이용할 수 있게 하는 것은 인터넷이 기본적으로 의사표현을 위한 매체라는 점에서 표현의 자유나 인터넷의 이념에 전혀 부합하지 않는 반헌법적‧반자유주의적‧반시장주의적 발상일 뿐만 아니라, ‘네트워크들의 네트워크(network of networks)’에 불과한 인터넷의 기본적인 특성이나 속성을 고려할 때 규범적으로나 물리적으로 불가능하다는 점은 명약관화하다.

또한 ｢신문 등의 진흥에 관한 법률｣에는 신문ㆍ인터넷신문ㆍ인터넷뉴스서비스 및 잡지의 진흥을 위하여 언론진흥기금을 설치하고 있는데(동법 제34조-제37조), 언론진흥기금의 재원 조성은 정부의 출연금 등이지 신문ㆍ인터넷신문ㆍ인터넷뉴스서비스 및 잡지의 사업자로부터 기금이나 출연금을 징수하는 구조가 아니다. 이렇게 언론진흥기금의 경우 신문 등 언론시장에서 신문 등의 언론사업을 영위하는 사업자들로부터 기금의 재원을 징수하지 않고 정부의 출연금을 주된 재원으로 하는 이유는, 신문 등 언론시장이 ‘사상의 시장’에서의 자유로운 경쟁을 전제로 하는 것이고, 다만 사상의 시장에서의 시장실패(market failure)를 막기 위해서 정부가 중소 규모의 신문 등의 사업자들에게 금전적 지원을 함으로써 신문 등 언론시장의 실패를 보완하기 위한 것으로 이해된다. 이러한 측면에서 보면, 어떠한 매체보다도 ‘사상의 자유로운 시장’에 근접하고 있는 인터넷 영역에서 인터넷을 기반으로 서비스를 제공하는 사업자들로부터 기금조성을 위한 재원을 강제적으로 징수하는 것은 논리적 설득력을 잃게 된다.

이상과 같은 이유로 인하여 인터넷기반서비스사업자의 출연금은 재정조달목적 부담금이 헌법적으로 정당화되기 위한 가장 중요한 요건이라고 할 수 있는 객관적 근접성과 이를 통한 집단적 책임성의 요건이 결여되고 있는 것으로 판단된다.

 

나. 집단적 효용성의 인정 여부

한편 부담금관리기본법은 부담금을 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련한 조세 외의 금전지급의무라고 규정하고 있으므로(부담금관리기본법 제2조), 부담금관리기본법상의 부담금의 개념요소에 반대급부의 보장이 반드시 요구되어 있지는 않다. 하지만 부담금이 헌법적 정당성을 획득하기 위해서는 주로 그 부담금 수입이 납부의무자 집단에게 유용하게 사용될 것이 요구된다. 이것이 바로 특별부담금의 헌법적 정당화 요건 4가지 중의 하나인 ‘집단적 효용성’이며, 우리 헌법재판소는 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화 요건의 하나로 이 요건을 요구하고 있다.

법안 제50조 제3항은 인터넷기반서비스발전기금의 용도로, “1. 인터넷기반서비스에 관한 연구개발사업, 2. 인터넷기반서비스관련 표준의 개발ㆍ제정 및 보급사업, 3. 인터넷기반서비스관련 인력양성, 창업지원 그 밖에 산업기반조성을 위한 사업, 4. 인터넷기반서비스 이용자 피해구제 사업, 5. 인터넷 중독방지 및 청소년의 건전한 인터넷 이용문화 교육 및 홍보, 6. 제1호부터 제5호까지에 규정된 사업의 부대사업”을 규정하고 있다.

그런데 이 용도들은 일면으로만 보았을 때는, 일응 인터넷기반서비스발전기금이 인터넷기반서비스사업자에게 유용하게 사용될 것으로 보인다. 하지만 위에서 언급하였듯이, 출연금의 납부의무자가 모든 인터넷기반서비스사업자를 포괄하고 있는 관계로, 출연금의 납부와 기금사용의 집단적 효용성 간의 ‘논리적 연관성’이 매우 약하다는 점을 알 수 있다. 예컨대 법문상으로는 인터넷기반서비스사업자 중에서 독점적 지위를 누리는 사업자들로부터 출연금을 징수해서 중소 규모의 인터넷기반서비스사업자에게 지원하는 구조를 취하고 있는 것도 아니다. 또한 인터넷 중독을 유발할 수 있는 인터넷기반서비스사업자들에게서만 출연금을 징수하는 구조를 취하고 있는 것도 아니다. 바꾸어 말하면, 인터넷 중독을 유발하지 않는 인터넷기반서비스사업자들에게는 인터넷 중독방지와 관련된 기금의 용도가 이들에게 어떠한 유용성을 갖는지가 매우 불분명한 것이다.

한편 법안 제50조 제3항이 규정하고 있는 인터넷기반서비스발전기금의 용도는 사실 인터넷산업에서 개별 인터넷기반서비스사업자들이 자신의 경쟁력을 확보하기 위해 자체적으로 자본을 투자해서 추진하고 있는 사업들이기도 하다. 개별 인터넷기반서비스사업자들이 시장에서의 경쟁력 확보 차원에서 자체적으로 자본을 투입해서 영위하고 있는 사업들을 굳이 정부가 이들 사업자들에게서 부담금의 형식으로 기금을 조성해서 정부가 주체적으로 이들 사업들을 지원해야 할 어떠한 논리적 당위성이 발견되지 않는다.

결론적으로 인터넷기반서비스사업자의 출연금은 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화 요건 중의 하나인 집단적 효용성도 충족하지 못하는 것으로 판단된다.

 

(4) 비례원칙 위반 여부

재정조달목적 부담금으로서의 인터넷기반서비스사업자의 출연금은 위와 같이 평등원칙뿐만 아니라, 아래와 같이 비례원칙에도 부합하지 않는 것으로 보인다.

 

1) 목적의 정당성

인터넷기반서비스발전기금의 목적이 ‘인터넷기반서비스 발전의 지원’ 및 ‘각종 인터넷기반서비스사업의 지원’에 있다고 한다면, 그 자체는 공공복리의 달성이라는 정당한 목적을 가지고 있는 것으로 파악된다. 따라서 목적의 정당성은 인정된다.

 

2) 방법의 적정성

인터넷기반서비스발전기금의 목적이나 용도 등에 비추어 볼 때, 과연 모든 인터넷기반서비스사업자에 대해서 출연금을 부담시키는 것이 과연 적절한 것인지 여부가 문제될 수 있다. 이와 관련하여 다음과 같은 이유에서 인터넷기반서비스사업자의 출연금은 방법의 적정성을 갖추지 못하고 있다고 판단된다.

첫째, 인터넷기반서비스사업자의 출연금은, 출연금의 납부의무자로 모든 인터넷기반서비스사업자를 포괄하고 있는 관계로, 납부의무자의 선정이나 부과기준, 징수된 기금의 용도 등 여러 가지 면에서 납부의무자들과의 논리적 관련성이 존재하지 않거나 매우 미약하며, 또한 개별 인터넷기반서비스사업자들의 형평을 고려하지 않은 부적절한 방법을 채택하고 있다고 할 것이다.

둘째, 만약 인터넷기반서비스발전기금의 원래 목적이 독과점적 지위를 갖고 있는 인터넷기반서비스사업자들로부터의 기금 징수와 중소 규모의 인터넷기반서비스사업자들에 대한 지원을 통해 간접적으로 인터넷기반서비스시장에서의 불공정구조를 완화시키려는데 있다고 한다면, 부담금부과를 통한 기금조성방식은 더욱더 적절하지 못하다고 할 수 있다. 왜냐하면 인터넷기반서비스시장에서의 불공정거래의 문제는 근본적으로 공정거래법상의 각종 규제장치들에 의해서 해결해야 할 것이지, 인터넷기반서비스사업자의 출연금에 의해 조성되는 인터넷기반서비스발전기금으로 해결될 수 있는 문제는 아니라는 점이다.

 

4) 피해의 최소성 및 법익의 균형성

마지막으로 인터넷기반서비스사업자의 출연금이 피해의 최소성과 법익의 균형성을 갖추고 있는지 여부에 관하여 살펴본다. 부담금이 비례원칙상의 피해의 최소성 요건을 충족하는지 여부와 관련하여 주로 부담금의 액수나 비율이 판단근거가 된다고 한다면, 사실 법안상의 인터넷기반서비스발전기금에 관한 조항인 제50조의 내용만 보아서는, 인터넷기반서비스사업자의 출연금의 액수나 비율이 전혀 규정되어 있지 않아서, 피해의 최소성 요건을 판단하기가 쉽지 않다. 또한 부담금으로서의 출연금의 구체적 액수나 비율이 어느 정도이어야 합리적인지 또는 법익의 균형성을 넘지 않는 것인지 여부를 결정하는 것도 쉬운 문제가 아니다. 그러나 부담금은 조세 외적인 금전지급의무이어서 조세에 비하여 더욱 예외적이고 최소한으로 허용되어야 할 것이므로, 보다 엄격한 피해의 최소성과 법익의 균형성이 충족되어야 할 것이다.

생각건대, 인터넷기반서비스사업자의 출연금은, ① 인터넷기반서비스사업자는 자신의 사업운영으로 인한 수익에 대해서는 일반재정부담으로 법인세 등을 이미 납부하고 있다는 점, ② ‘인터넷기반서비스 발전의 지원’ 및 ‘각종 인터넷기반서비스사업의 지원’ 그 자체는 일면 일반적인 공익사업의 성격도 띠고 있다는 점, ③ 신문 등과 같이 공공재를 사용하지 않고 자유로운 영업이 가능한 다른 매체영역의 서비스에서는 이러한 부담금이나 출연금이 존재하지 않는다는 점, ④ 인터넷기반서비스시장에서의 불공정거래의 문제는 근본적으로 공정거래법상의 각종 규제장치들에 의해서 해결이 가능하다는 점, ⑤ 납부의무자가 모든 인터넷기반서비스사업자를 포괄하고 있는 관계로, ‘인터넷기반서비스 발전의 지원’ 및 ‘각종 인터넷기반서비스사업의 지원’과 관련하여 부담금을 납부해야 할 만큼 논리적 관련성이 명백하거나 크지 않다는 점 등에 비추어 볼 때, 피해의 최소성 및 법익의 균현성 요건을 충족하고 있다고 볼 수 없다.

결국 인터넷기반서비스사업자의 출연금은 그 부과에 있어서 방법의 적정성, 피해의 최소성 및 법익의 균형성을 충족하지 못함으로써, 헌법 제37조 제2항의 비례의 원칙에 위배된다는 결론이 가능하다.

 

 

Ⅳ. 나오는 말

이상에서는 현재 법제화가 논의되고 있는 ｢인터넷기반서비스사업 기본법｣(시안)상의 ‘인터넷기반서비스발전기금’의 문제점을 헌법적으로 분석하였다. 그 결과 특히 기금의 주된 재원 조성방식으로서 규정되고 있는 인터넷기반서비스사업자의 출연금이 법률유보의 원칙뿐만 아니라, 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화요건을 충족하지 못함으로써 평등원칙과 비례의 원칙도 위반하는 것으로 분석되었다.

일응 인터넷기반서비스발전기금의 목적 자체는 긍정적으로 이해될 수 있다. 특히 인터넷의 상업화가 더욱 더 심화되면서, 인터넷시장에서의 독과점으로 인한 인터넷시장에서의 공정경쟁을 위협하는 현상이 빈발하고 있고, 따라서 전체 인터넷시장의 진흥과 동시에 공정경쟁질서를 확보하기 위해 중소 인터넷업체를 지원한다는 발상 자체는 나름대로 의미가 있을 수 있다. 하지만 인터넷기반서비스발전기금의 발상은 기본적으로 인터넷에 대한 몰이해 및 공정경쟁질서 확보를 위한 정부의 역할에 대한 인식의 결여에서 출발한다는 점에서 본질적인 문제점을 안고 있다. 예컨대 일반 제조업시장에서 제조업의 발전과 진흥을 도모하기 위하여 제조업발전기금을 조성하고, 기금의 조성방식으로 제조업과 관련된 모든 사업자에게 부담금을 부과한다고 할 때, 과연 이것이 적절한 방식인지에 대한 본질적인 의문과 유사하다. 뿐만 아니라 부담금의 형식으로 기금의 재원을 조성하는 경우에 충족되어야 헌법적 정당화요건에 대한 고민이 결여되어 있다는 점에서도 문제점이 심각하다.

결국 인터넷기반서비스발전기금의 헌법적 문제점에서 우리가 얻을 수 있는 결론은, 인터넷기반서비스시장에서의 인터넷기반서비스의 발전을 위해서 정부가 어떠한 역할을 수행하여야 하고, 어떠한 방법을 통해서 그 역할을 수행하여야 하는지에 대한 고민은 철저하게 법치주의의 틀 내에서 이루어져야 한다는 점이다. 이러한 관점에서 향후 인터넷기반서비스발전기금에 대한 담론과 법제화 논의는 처음부터 다시 근본적으로 재고되어야 한다는 점을 지적하면서 이 글을 마치고자 한다.