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<방송통신정책규제>미국에서의 방송통신융합법제의 현황과 전망

마냐 2012. 4. 4. 01:53

2009년 미디어법 통과를 둘러싼 상황과...어쩜 그리 닮았는지

미국 FCC가 휩쌓인 논란들이 고스란히 KCC(방송통신위원회)에 투영되는 느낌도. 

물론, 다른 부분 닮은 부분 살펴보는 것도 재미.. 

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미국에서의 방송통신융합법제의 현황과 전망 

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안정민 한림대 법대 교수


 

I. 서론

 

l  미국은 1996년 획기적 통신법 마련 불구, 방송통신 규제 강화와 완화를 반복 중

l  임기응변식 규제, 기술 발전과 세계적 추세를 고려하지 못한 정치적 정책결정 등 논란

l  망중립성, 인터넷 규제 권한 및 FCC의 규제권한과 법적 공방 끊이지 않는 ‘저속물(indecency)’ 규제??

 

II. 미국 방송통신 규제체제의 역사적 배경

 

연방은 주간(interstate) 전화서비스, 무선통신, 인터넷 관할/각 주는 지역유선전화, 케이블TV 관할…but 최근 문제는

-       방송과 인터넷이 결합된 IPTV 등 전통적 틀에 맞지 않는 새로운 서비스 등장

-       연방과 각 주 중 어느 쪽 관할인지 불명확

-       소비자에게는 동일한 서비스에 대해 다른 규제가 부당하게 경쟁 제한할 가능성

-       규제 없는 ‘information service’ 사업자와 상호접속, 보편적 서비스 기금 출현 등 규제 받는 ‘telecommuniications service’사업자 분류 관련, FCC는 경쟁이 존재하는 시장에는 규제가 필요없는 것으로 판단해왔으나 규제와 의무가 소비자 가격에 포함되면서, 상대적으로 규제가 적은 사업자가 경쟁력을 갖게 되는 불합리 발생.

 

III. 통신정책 수립을 위한 FCC의 인터넷규제 권한


1.     FCC의 망중립성 규제 권한에 대한 법원 무효판결


Title I ‘보충적 관할권(ancillary jurisdiction)’ : 모든 interstate 통신 관할권 및 ‘통신법에 저촉되지 않으면서 그 기능 수행에 필수적인 모든 조치를 취하고 규칙과 규정을 제정하고 명령을 발할 수 있다’


Title II : 유선전화 포함 common carrier 서비스 규제 권한


Title III : 라디오, 텔레비전, 무선전화에 대한 규제 권한


Title VI : 케이블TV를 포함한 케이블 서비스에 대한 권한


FCC는 그러나 인터넷에 대한 명시적 관할권 없어 주로 ‘보충적 관할권’을 주장해옴


ð  2010. 4. 연방순회항소법원, FCC 보충적 관할권에 의한 인터넷 규제권한 부인 판결.


(1)  절차적 하자


2009. 8. FCC, P2P 트래픽 차단한 Comcast에 시정하라고 재결(adjudicarion)


 Comcast, FCC는 규제권한이 없으며, 행정절차법에 따른 행정입법(rulemaking)이 아니라 재결로 결정내린 것은 위법하다고 DC항소법원에 문제 제기.


산업 전반의 보편적 기준이나 규칙은 행정기관이 행정절차법(Administrative Procedure Act)에 따라 행정입법(rulemaking) 형식으로 규칙 정해야 함. 반면 보편적 사안이 아닌 단순 일회성 판단 요구시 특정인에 대해 ‘재결’ 가능.


=> 인터넷접속서비스 제공 사업자 모두를 대상으로 망중립성을 요구하는 사안으로서 재결 아닌 행정입법이 타당했음.


=> 법원은 FCC가 특정 사안에 행정입법이냐 재결이냐..광범위한 재량 인정. FCC 결정형식 다툰 Comcast 주장 기각

 

(2)  권한상 하자


But 법원은 Comcast 망중립성 위반에 대한 FCC의 제재에 대해서는 권한 없는 행위로 무효 선언.


=> Comcast의 unreasonable network management에 대한 제재는 FCC 망중립 원칙(Policy Statement) 위반이라고 했지만, 법적 구속력 없으며, 인터넷 네트워크에 대한 규제권한을 의회가 명시적으로 위임했다고 볼 근거가 없기 때문


=>  FCC는 2002년 케이블 인터넷서비스에 대해 Title II 대상 통신서비스도 아니며, Title VI 케이블서비스도 아니라고 결정. 케이블모뎀을 통해 최종소비자에게 제공되는 것은 정보서비스(인터넷)이기 때문에 설비를 가지지 않는 인터넷서비스제공자와 동일한 규제대상이 않는다고 결정.


=>  만일 FCC가 2002년 겨려정을 변경, 초고속인터넷서비스를 규제 대상인 통신서비스로 재분류한다면 미약한 보충적 관할권에 의존할 필요 없이 통신법에 따라 정식 규제 권한 가질 수 있음. 이 경우, 사업자 반발과 법적 분쟁 불가피.

 

(3)  판결의 의미


FCC의 보충적 관할권에 근거한 초고속 인터넷 규제가 부정됨에 따라 근본적 해결이 필요


FCC 정책선언 등 구속력 없는 망중립 원칙에 대해 행정기관에게 광범위한 자유를 부여할 수 없음 


=> FCC에게 명시적 인터넷규제 권한을 부여하거나 망중립성 규정 새로운 법 제정 계기가 될 수 있음.


 

2.     국가광대역통신망계획(National Broadband Plan)과 보편적서비스의 확대

 

(1)  국가광대역통신망계획


2009년, 의회는 FCC에 모든 미국인의 광대역망 접근 보장 계획 수립을 명했고,

2010년 FCC는 망중립성을 포함해 2020년까지 미국 가정 90%에 광대역통신망 제공 목표. 이 같은 보편적 서비스 제공을 위해서는 FCC 인터넷서비스 사업관련 권환 확정 필요

 

(2)  보편적 서비스 대상의 확대


보편적 서비스 : 국가 공공목적 달성과 함께 국민의 기본 생활 유지 위해 모든 이용자가 언제 어디서나 적정한 요금으로 양질의 기본적 통신 서비스를 제공받을 수 있도록 하는 필수 서비스.


=>  통신사업자는 보편적 서비스 기금(Universal Service Fund) 부담 의무. 현재 Title II 일반통신사업자만 부담하지만, 광대역통신망 사업자(정보서비스 제공자)에게 확대시켜야 한다는 주장이 제기됨.

=> 2006년 FCC는 VoIP 서비스를 통신서비스로 분류, 인터넷전화서비스제공자에게도 보편적  서비스 기금 의무를 부담하도록 명령. 


=> 인터넷전화사업자 Vonage, 데이터서비스 제공하는 정보서비스 제공자이므로 기금 부담 의무 없음을 확인하는 소송을 제기했으나 패소.


=> FCC는 모든 전화서비스 제공자에게 균일요금(flat fee)으로 보편적 서비스 기금을 충당하게 하는 방식 등을 검토...

 

IV. 방송정책수립을 위한 FCC의 권한

1.     FCC 저속물 규제정책과 법원의 판결

 

(1)  저속물 규제정책의 변경.


당초 FCC는 저속어가 포함된 일회성 욕설은 전체적 문맥상 성적 묘사가 없을 경우, 규제하지 않았음.


=> 2003년 U2의 보노의 순간적 욕설(fleeting expletives)이 골든글러브상 수상소감으로 생방송되면서 비판 제기.


=>  FCC, 입장 바꿔 일회성 순간적 욕설이라도 특정 단어가 사용된 경우 방송사업자에게 책임을 묻는 방침 발표.


=>  FOX 등은 FCC 결정의 효력집행정지를 구하는 소송을 제기.


=> 연방항소법원, “FCC가 정책 변경할 기초 자료가 없으며, 뉴스, 보도에서 이용되는 저속어에 대한 비규제 정책과 일관성 없으며, FCC 결정이 자의적이고 변덕스럽다(arbitrary and capricious)”며 효력정지 인용.


=> 연방항소법원, 저속 자체에 대한 위헌성을 언급하지 않아 비난받았으며 사건은 연방대법원으로 넘어감


=> 2004년 수퍼볼 생중계 중 9/16초간 자넷 잭슨 가슴노출(wardrobe malfunction)’ 사건에 대해 FCC는 55만달러의 벌금 부과.


=> CBS, “fcc는 저속하더라도 words와 images를 동일하게 간주하면서 일회적, 순간적 저속물은 규제하지 않았다가 갑자기 엄격해진 것은 위법”이라며 결정무효소송 제기


=> 2008년 제3순회 항소법원, FOX 판결과 마찬가지로 규제정책 변경에 합리적 이유를 제시하지 않은 것은 ‘자의적이고 변덕스럽다’고 무효 판단.

 

(2)  FCC 저속물 규제 강화에 대한 정치적 배경



=> 2004년 미국 하원 방송품위시행법 상정. 자넷 잭슨 사건 이후, 규제필요성 여론 고조


=> 종교단체나 보수 공화주의자 등 규제 강화론자에게 힘을 실어줌


=> 공화당 중심 의회와 부시 정부는 지속적으로 FCC의 헌법 논란 리스크를 감수하도록 하면서 규제를 강화


=> 2006년 부시 대통령, “FCC에 자신의 중요한 임무가 미국 가족을 보호하는 일이라는 것을 이해하는 자를 임명한 사람으로서 전적인 책임을 진다”며 방송품위시행법(The Broadcast Decency Enforcement Act) 서명.


=> FCC가 부과할 수 있는 과징금 상한을 열 배 넘게 올려준 이 법 시행으로 FCC는 정책 변화 모색


=> 방송과 통신 규제 완화를 시도했던 Michael Powell FCC 위원장은 의회와 정부의 정치적 압박에 따라 사임.


=> 부시, Powell 후임으로 자신의 최측근이자 규제론자인 Kevin Mrtin(39)을 발탁.

 

(3)  방송통신융합환경 하에서 저속물 규제의 위헌 가능성


2009년 4월, 연방대법원, Fox 사건에 대해 FCC의 정책변경은 행정절차법이 요구하는 정당한 이유 제시가 없었다는 항소법원의 판결을 5대 4로 파기. 정책 변경 이유는 필요하지만, 반드시 실질적 근거로 정당화될 필요는 없다고 판단.


=> 절차적 문제가 아니라 저속물 규제 자체의 위헌 여부에 대해 판단하라는 취지로 제2순회 항소법원으로 환송. CBS건도 함께 환송


=> 복잡한 헌법 문제에 대한 판단 회피 경향… 항소법원도 FOX와 CBS에 대해 행정절차법상 문제만 들었으며, 연방대법원도 단순히 FCC 결정이 자의적이지 않았다고만 판단.


=> 그러나 토마스 대법관은 FCC의 저속물 규제 정책의 위헌 여지 언급. 이 사건이 헌법 문제가 항소법원 재심의 거쳐 다시 연방대법원에 올라올 경우, 방송의 내용규제에 대한 근본적 변화를 가져올 계기가 될 수 있음을 시사.

 

2.     소유규제 완화정책과 오바마 정부의 딜레마

 

2002년 FCC, 통신법의 방송소유제한 규칙 타당성 조사


=> 1개 회사가 미국 전역에 걸쳐 진출할 수 있는 방송 시장 범위를 35%에서 45%로 확대. 신문 방송 겸영 금지 대폭 완화.


=> 1975년 도입된 신문/방송겸영금지 규칙은 경쟁과 다양성 보장을 위해 동일 시장에서의 신문과 방송국 동동 소유를 금지하는 제도


=>  FCC의 정책 변경에 최소 75만명의 일반인, 시민단체, 정치인이 반대. 미디어기업 환영


=> 2004년 프로메테우스 라디오 프로젝트라는 비영리단체가 제3항소법원에 FCC의 결정의 타당성에 대해 소송을 제기한 이후, 2010년 3월 까지 효력 발생 못함.


=> FCC, ‘2007 decision’ 채택. 상위 4대 방송 제외 상위 20개 개별시장 신방겸영 허용.


=> 당시 FCC Martin 위원장의 독선적 운영 논란 불거지면서 상원의원이던 오바마 등이 소유규제완화 저지 노력.


=> FCC 결정 지지하던 부시 대통령의 거부권 행사 협박에도 불구, 상원에서는 2007년 12월 ‘미디어소유법(Media Ownership Act of 2007)’ 통과시켜 FCC의 미디어소유규칙 시행을 최소 180일간 지연시킴. 하원에서도 FCC 미디어소유규칙 투명성 확보 위한 법안 발의.


=> 2009년 임명된 제나초우스키 FCC 위원장은 소유규칙 심사가 2010년인 만큼 결정 효력 집행정지를 유지시켜달라고 요청


=> 그러나 항소법원, 프로메테우스 사건 심리 재개 결정하면서 소유규칙은 효력 발생.

 

오바마 정부의 딜레마


=> 도산, 합병 미디어기업 속출하면서 거대 미디어기업 탄생. 미디어 집중을 초래해 소비자에게 중요한 정보 전달이나 다양한 견해 형성을 위협


=> 2010년 미디어소유규칙 재심사에 대한 기대감 vs 법원 심리 재개

 

V. 결론

 

부시 정부의 저속물 규제 정책을 유지할 것이냐, 완화할 것이냐.


전파의 희소성과 방송의 사회적 영향력이라는 특수성으로 방송에 대한 상대적으로 많은 규제가 정당화되어 왔음


규제 필요성의 논리적 근거와 기술적 한계는 방송통신 융합 환경으로 거의 극복되고 있음

 

기술발전이나 세계적 추세, 매체 자체 특성에 기반하지 않고 보수와 진보라는 집권여당의 정치적 성향에 의한 방송통신정책 결정은 미국의 미디어 산업 경쟁력을 추락시키고 있음.

 

오바마 정부가 부시 정부의 정책 실패 전철을 밟지 않고 어떤 식으로 FCC 개혁을 이룰 것인가.

 

 

코멘트>>>>>

 

-       2011년 7월, 미국 제3연방순회법원은 부시 정부 시절 제정된 신문방송겸영 허용 규칙을 무효로 판결.


-       집권당의 성향, 보수와 진보의 구도로 미디어 시장의 미래가 결정되는 것은 미국이나 한국이나 판박이. 그러나, 훨씬 더 나쁜 방식으로 이뤄졌으며, 한국은 헌법재판소에서조차 절차적 위법성에도 불구, 미디어법의 효력을 인정해줌. 법원에서 제동이 걸리는 미국과 다른 상황.


-       저속물 규제라는 것이 종교단체나 청소년 보호의 프레임을 이용하고 있으나 과연 타당한지, 위헌성 여부는 다퉈볼 여지가 충분함. 이는 한국 사회에서도 마찬가지임. 


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